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未来20年我国进入全面建设小康社会的关键时期和城镇化快速发展时期，对市政公用设施服务的需求是巨大的，完全依靠城市财政投资发展市政公用设施服务显然是不可行的。目前某些城市过度透支土地资源筹资或过度负债搞建设也是不可持续的。开放市政公用设施服务市场，实行市政公用设施服务的市场化改革，运用市场机制改善服务供给能力、质量和效益，势在必行。
市场化改革成效显著
当前各地对市政公用设施业的改革十分关注。在引入市场机制、吸引社会资金进入、通过改制将原来政企不分的企事单位推向市场竞争等方面取得了一定的成绩。
一是融资体制改革极大提高了市政公用设施的供给能力。与“九五”初期（1996年）相比，2003年全国城市供水能力增长了1.2倍，天然气供应量增长了2.2倍，集中供热增长了2.6倍，公交运营线路增长了1.8倍，污水处理能力增长了4倍。北京第十水厂外资BOT项目、长沙第八水厂的民营BOT项目的成功实施，表明在市场化下，社会资金参与市政公用设施建设，可以有效地解决政府投资不足的矛盾。在市场机制的运作下，还能充分体现企业投资灵活、高效、重质量、重管理的特点。如淮河中游有三个城市，由政府投资各建设了一座日处理10万吨的污水处理厂，建厂费用为1.8～1.9亿元，但徐州一家同等规模的污水处理厂只用了1.1亿元。前者办公楼面积（1900平方米）是后者（300平方米）的6.33倍；人数是2.4倍（分别为52人和22人）。
二是国有企业改革取得成效。在一些地方，原有的国有公用企业通过改革在体制、机制和管理上有所创新，明确了责任和利益、增加了竞争压力、激发了员工的工作热情、改善了企业效益。如十堰市公交集团改制后，由每年财政补贴550万元，变为每年上交财政800万元，而且职工福利待遇提高。
三是市政养护体制改革有所进展。一些城市将市政设施养护作业推向社会公开招标后，大大降低了养护成本，养护作业质量也得到较大程度提高，市政、园林、环卫部门从原来繁重的养护作业任务中解放出来。集中精力抓管理，提高了市政设施的养护管理水平。
四是公益性项目的代建制改革初见成效。北京、上海、重庆、深圳等市通过推行公益性项目的代建制管理，在控制投资、提高效益和管理水平上都有所体现。重庆从2000年开始实行“代建制”试点工程已有十多项，从已完工的项目看，无一“超概算、超工期”。2003年该市还出台了《公益性项目建设管理代理制暂行办法》，进一步推向制度化和规范化。
实践证明，在市政公用设施领域，引入竞争、吸引社会投资，在实践上和效率上都是可行的。市政公用设施业的市场化改革在世界各国也都不同程度地进行着。根据世界银行的数据，私人部门投资城市水务的累计投资额从1992年的不到2亿元已上升到2000年的350亿元。
多元化是改革的实现效果
总体上看，市政公用设施业必须加快改革步伐，在今后深化改革中必须把握好以下几个重点：一是要以法律制度作为市政公用事业改革的准则，体现市场经济是法制经济的原则，以立法为先导，依法行政，减少改革的盲目性；二是要以政企分离、政事分离作为改革的关键，从根本上改变以往城市市政公用事业单位政企合一、政事合一的状况；三是要以竞争作为改革的主题，通过引进竞争机制，实现多元化投资的格局，并把规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争作为政府调控的目标导向；四是要按照市场规律并结合各地实际来科学地制定城市市政公用事业的政府管制价格；五是要转变政府职能，建立新型的政府监管体制。
具体来说：首先，多元化应是市场化改革的实现效果。我们既反对过去由国有企事业单位垄断经营的一元化，也反对眼光一律瞄准外资的一元化。市政公用设施服务市场应该是由国有企业（或国有控股企业）、国内民营企业、外资企业、中外合资企业、中外合作企业等共同平等竞争的市场。第二，共赢是市场化改革的本质要求。市政公用设施业有广阔的市场和稳定的现金流，但一次性投资大，价格需政府管制，还要履行无差别的普遍服务义务，投资的回收期较长，企业除了正常履行合同取得应得的经济效益外，还必须接受政府的监管，满足公共利益要求。因此，政府与企业积极合作是市场化推进的重要方面。第三，风险是市场化改革必须认真对待的重要问题。市政公用设施业涉及千家万户，关系公共利益，不论具体的各项服务由谁（什么性质的企业）提供，政府要对能否长期地、连续地、安全地、保质保量地、普遍地提供价格合理的市政公用设施服务承担最终责任。第四，竞争是市场化改革成功的关键因素。在选择投资经营者时，进行较为充分的竞争这一环节非常重要。第五，监管是市场化改革进程的决定性因素。市政公用设施业市场化改革之后，政府的管理由过去的内部管理变成了外部监管，所以从某种程度上说，政府的责任不但没有减轻反而加重了，因为相比而言外部监管的难度要大得多。
市场化改革的新动向
政策机遇将推动市政公用设施业快速发展。2003年，党的十六大报告充分肯定了非公有制经济在社会主义建设中的作用，指出必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。包括允许私营企业和个人对基础设施、公共事业及其他法律所允许的领域进行投资。目前国务院各部委以及地方各级政府正在积极推动市政公用行业市场化改革，在“消除体制性障碍”、“加快推进和完善垄断行业改革”、“深化行政审批制度改革”、“放宽市场准入”、“享受同等待遇”等方面出台了一系列政策和措施，这些政策措施将会有力地推进市政公用设施业市场化改革的进程。如建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》，国务院的《关于投资体制改革的决定》、《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》等。
市场化改革将进入“开放——监管”并重的新阶段。由于公用事业多是自然垄断行业或准公共物品，市场化不是简单地放开市场或将资产出售，而是要在进入程序上，产品和服务的定价上和进入后的安全、服务质量等方面进行监管。过去在政府投资经营的体制下，政府既是投资和经营者，也是管理者，监管问题并不突出。而把市场竞争机制引入市政公用设施投资运营后，政企分开、政资分离，监管问题日益突显。目前，各地在市场化改革过程中出现的回报过高、价格上涨过快、合同失败、消费者利益受损等问题已引起了我们对监管问题的高度重视。今后，要在继续放开市场的同时加强监管工作，“开放与监管”并重，提高政府的公共服务管理水平。
履行监管职能，提高监管效率需要法律先行。如北京市政府如立项并完成了《北京市基础设施建设与运营监管立法研究》课题和出台《北京市基础设施特许经营条例》（草案），这些工作将对推进北京市城市基础设施建设运营市场化进程，规范城市基础设施特许经营活动，维护投资者、特许经营者和消费者的合法权益起到积极作用。
民营企业将在发展商机上领先一筹。在外资投资继续保持发展的同时，目前民营企业在市政公用设施建设与经营领域已经十分活跃。如短短几年间，新奥成长为目前最大的民营城市燃气专业运营商。到今年12月，新奥已经有51个项目。覆盖的市场人口高达2500万。
在市政公用设施领域，一批像新奥一样的企业正在迅速成长。据全国工商联对80家民营企业调查表明，2003年这些企业对投资基础设施和公用事业的资金总额达到了128亿元，收入达74亿元。很多企业对基础设施和公用事业有进一步投资的愿望。大约有60％以上的企业计划继续在基础设施和公用事业领域投资，表明了民营企业对该领域的发展和未来收益有强烈的信心。
国务院《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》提出，要为非公有制经济创造平等、一视同仁的法治环境、政策环境、市场环境，实行一系列鼓励、支持、引导非公有制经济发展的政策措施。“进一步放开市场准入，鼓励和支持非公有资本进入基础设施、垄断行业、公用事业以及法律法规未禁止的其他行业和领域”。
创建“三个环境”击中民营企业参与市场化改革的问题要害。我们相信，随着配套政策的出台，民营经济将得到更令人满意的外部环境。可以预见，中国的民营企业，将成为我国市政公用设施业快速增长的一支重要的生力军。(作者：建设部政策研究中心副主任)秦虹
（中国建设报）
