世行建言中国改革年：中国的水权制度和水市场

水是中国最匮乏的资源之一。中国的人均可循环水资源获得量只有世界平均水平的1/3。而且，中国水资源的分布与人口的分布并不一致，大多数的水资源集中在南方，而中国人口的40％居住在北方。管理好中国稀缺的水资源对中国的未来发展至关重要。如果不进行重大改革，水资源紧张将成为阻碍中国城市和农村发展的一个瓶颈。建设和实行水权、水市场制度，是中国更好地管理水资源的一种方式。
    在过去40年中，中国在水资源开发方面取得了巨大进步，但中国水资源管理方面的工作还不尽如人意，表现在水资源的社会、经济和环境的分配，有效的水管理体系。
    水资源应该在流域区内的分配，因为流域区域的所有使用者都享有相同的有限水资源。水权的管理应放在水资源使用者的层面上，这样水资源的使用总量才不会超过所分配的数量。尽管，国务院赋予黄河流域内的各省使用黄河水的权利，但是国家的水资源分配政策并未得到很好的执行，因为在河流流域内，以及流域内各省、市、县、镇和村缺乏一个有效的水权体系。水资源管理既是自上而下（法律、法规、政策和分配），又是自下而上（水权管理、调水体系的管理）的一项工作。
    实施用水量测算 一方面要把流域的水资源分配和水权管理挂钩，另一方面需要建立适当的用水量测算体系，计算用水量，实施和控制用水定额。山东、新疆的一些地区和其它一些省份已经开始实行水卡制度，记录各个用水户的用水量，这一制度十分有效，可以推广到其它缺水的地区。然而，在那些使用水卡的地区，仅有测算体系是远远不够的，且水卡上记录的用水量往往并不准确。我们必须大力改进用水量测算体系和各级用水定额的实施和控制，以保证水权制度的正常运作。
    水市场 在中国水资源缺乏的北方，用水户获得有保证的供水是经济持续发展的关键。在一个运行良好的水市场，用水户可以转让水权，这是将水从低价值使用转到高价值使用的最佳机制，可以消除用水制约经济发展的现象。然而，运行良好的水市场需要对用水户的权力有效管理，通过这样的管理可以对水资源的使用进行测算和控制，使用水总量不会超过定额。
    水权的三个组成部分 在美国西部的几个州，水权由三个部分组成：取水的数量；耗水量；必须返回到当地水系中的水量。建立这样一种水权分配机制对中国非常重要。最近开始使用的估算实际耗水量的遥感技术可测算用水量，加上取水量测量技术，我们可以根据这三个组成部分对水权进行管理。水权的三个组成部分对于水市场的运行也很重要。否则，用水户可能把自己目前低耗水量的水权转让给高耗水量的用水户，从而增加了水资源的消耗。
    除了关注水量外，水权管理还应该注重对水质的要求。这将有利于改善水权管理体系，减少污染，促进节水。美国在这方面有很严格的要求：用水户禁止向河流排放会造成污染的水。这些要求和执行措施鼓励工业企业进行内部污水处理、循环及再利用，从而最大程度地减少污水处理量。这一政策大幅度地减少了污染，极大地提高了工业用水的效率。
    农业用水 降低水资源的过度开采和将水资源分配到高价值产业使用，意味着低价值的农业用水量会减少。因为在水资源匮乏的地区，水资源有限。因此，我们的目标是提高水的生产率，这一点在灌溉农业地区尤为重要。世界银行资助的中国灌溉节水项目表明，通过结合工程、农业和管理措施，在提高中国北方地区的水资源生产率（单位耗水量的粮食产量）方面有着巨大的潜力。换言之，用较少的水资源保持高效的农业生产水平是完全可能的。
    为了有效引入水权和水市场制度，中国可以：
    利用水平衡分析和水资源规划研究来确定并进行子流域、行政区域（省、市、县、镇及村）、各行业（灌溉、城市供水和工业用水）的水资源分配。水资源的可持续使用，限制超采，决定了水资源分配的总量。
    水权必须细化到具体数字，行政管理必须同可持续分配挂钩。水权的总额也应该限制在可持续分配的范围内。流域水利委员会应该包括具有水权行政管理职责的各单位（包括省和县等）。
    水权应包括三个部分：取水量，耗水量和必须返回当地水系的水量。这需要保证用水总量限制在可持续水平范围内，不发生对水资源的过度开采。
    必须对用水进行测算和控制。水权制度必须实行。需要足够的人力和资金支持这一行政管理工作。
    水市场是将水从低价值转为高价值使用的最佳机制，但是需要有适当的水权管理体制。
    水权还应包括对水质的严格要求，这可以减少污染、促进节水。
    为提高农业产量，特别需要大幅度提高灌溉农业的水份生产率。
    （经济参考报）